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Exposé

Les quatre principes de l’initiative « Le droit suisse au lieu de juges étrangers »

par Hans-Ueli Vogt, député UDC au Grand Conseil, Zurich (ZH)

L’objectif de l’initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers" est de conserver le droit de la Suisse à l’autodétermination. Cette initiative garantit que la Suisse reste un Etat. La notion d’Etat comprend – outre le territoire de l’Etat et le peuple de l’Etat – le pouvoir de l’Etat, donc la souveraineté législative. Un Etat qui ne peut plus déterminer son propre droit cesse d’être un Etat. Voilà pourquoi notre initiative populaire s’appelle aussi "initiative pour l’autodétermination".

La priorité de la Constitution fédérale par rapport au droit international

Le droit international remet de plus en plus en question l’autodétermination des Etats. L’initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers" n’aborde pas tous les problèmes liés à ce développement. Elle ne règle le rapport entre le droit national et le droit international que d’un certain point de vue, à savoir le rapport entre la Constitution fédérale, comme partie de notre droit national, et le droit international. Ce rapport est particulièrement important parce que la priorité générale du droit international par rapport au droit national, que veulent imposer l’administration fédérale, le Tribunal fédéral et des professeurs de droit, enlève au peuple et aux cantons le rôle de constituant. Si effectivement tout le droit international est superposé à la Constitution fédérale suisse, donc si la volonté de la majorité du peuple et des cantons ne compte plus, alors c’est la fin de démocratie directe.

L’UE souveraine en Suisse ?

Les conséquences d’une priorité générale du droit international par rapport au droit national seraient particulièrement graves si la Suisse conclut avec l’UE un accord-cadre sur lesdites questions institutionnelles. Selon l’actuel état des connaissances, cet accord contraindrait la Suisse à reprendre toutes les modifications apportées par l’UE aux accords bilatéraux (sur le plan légal ou du moins dans les faits) et d’accepter la Cour de justice UE comme dernière instance concernant l’interprétation des accords bilatéraux (sur le plan légal ou du moins dans les faits). L’UE aurait donc le pouvoir de modifier le droit international auquel la Suisse est soumise. Et si ce droit prime le droit constitutionnel, Bruxelles peut de sa propre autorité modifier la Constitution suisse. L’UE serait souveraine dans notre pays. L’adhésion insidieuse à l’UE voulue par le Conseil fédéral deviendrait réalité. L’UDC se battra de toute manière contre un tel accord-cadre. Nous devons cependant veiller parallèlement, grâce à l’initiative pour l’autodétermination, à ce que la Constitution fédérale prime le droit UE même au cas où un tel accord devait se faire et être accepté par le peuple.

Les quatre principes de l’initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers"

Cette initiative vise à garantir la primauté de la Constitution fédérale sur le droit international. Elle établit à cet effet les quatre règles suivantes:

1.      Dans le contexte du principe de l’Etat de droit (art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale en vigueur), il est énoncé que la Constitution fédérale est la source suprême du droit de la Confédération suisse (art. 5 al. 2, 2e phrase de l’initiative populaire).

2.      Dans le contexte de l’obligation de "respecter" le droit international (art. 5 al. 4 de la Constitution fédérale en vigueur), il est énoncé que la Constitution fédérale prime le droit international et qu’elle est placée au-dessus du droit international  (art. 5 al. 4, 2e phrase de l’initiative populaire). Il s’agit là d’une dite règle de collision: en cas de contradiction entre la Constitution et le droit international – ce qui est en fait rarement le cas – la priorité de la Constitution fédérale doit être observée. En l’absence de contradictions, les dispositions du droit international valables pour la Suisse restent bien entendu valables.

La primauté de la Constitution fédérale ne vaut pas par rapport au droit international impératif. Ce dernier comprend des règles comme l’interdiction de la torture, l’interdiction du génocide, l’interdiction de la violence, l’égalité en droit des Etats ainsi que certaines normes du droit humanitaire comme l’interdiction de renvoyer des requérants d’asile dans des pays où ils sont menacés de persécutions. L’initiative confirme même deux fois la réserve du droit international impératif qui aujourd’hui déjà constitue une limite pour les initiatives populaires (art. 139 al. 3 cst.). Les auteurs de l’initiative renoncent cependant – contrairement à des projets de texte précédents – à décrire le droit international impératif. Ils le font dans l’attente que cette notion ne soit pas constamment étendue et que le droit d’initiative soit restreint d’autant.

3.      La Suisse n’a pas le droit de prendre des engagements de droit international qui contredisent la Constitution fédérale. Si une contradiction devait néanmoins surgir, celle-ci doit être éliminée, ce qui signifie que le traité de droit public concerné doit être renégocié ou qu’une réserve doit être annoncée. Si cela n’est pas possible, le traité doit être résilié. Cette règlementation (art. 56a de l’initiative populaire) semble aller de soi, mais elle doit tout de même figurer dans la Constitution pour prévenir d’éventuels malentendus.

4.      Si un traité de droit public, qui n’a pas été soumis au référendum, contredit la Constitution fédérale, les tribunaux et les autorités n’ont pas le droit de l’appliquer (art. 190 cst dans la version de l’initiative populaire). Un droit international en contradiction avec la Constitution ne peut être appliqué que si le traité de droit international concerné a suivi la même procédure qu’une loi ou une disposition constitutionnelle, donc s’il a été soumis au référendum (facultatif ou obligatoire). Cela signifie en particulier que les tribunaux et les autorités ne peuvent plus refuser d’appliquer la Constitution fédérale en se référant à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Cette convention reste valable en Suisse, mais en cas de contradiction avec la Constitution fédérale, cette dernière forme le droit applicable et non pas la CEDH.

Ancrer dans la Constitution le régime légal qui a fait ses preuves, revenir sur l’inversion sournoise du régime légal

Les auteurs de l’initiative tiennent à rappeler que l’initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers" se contente d’inscrire dans la Constitution fédérale un principe qui allait de soi il y a encore quelques années, à savoir la priorité du droit constitutionnel par rapport au droit international non impératif. On lit à ce propos dans les éditions des années 80 du manuel de droit public de référence d’Ulrich Häfelin et Walter Haller: "Dans la hiérarchie des normes (…), la Constitution fédérale est placée à un niveau plus élevé que les traités d’Etat" (traduction de l’allemand).

Les sévères critiques déclenchées par cette initiative sont d’autant plus étonnantes. Elles sont cependant injustifiées. Il faut relever en particulier que cette initiative n’est dirigée ni contre le droit international, ni contre le droit humanitaire.

L’initiative n’est pas contre le droit international, mais elle est contre la domination des fonctionnaires et juges des organisations et tribunaux internationaux

Cette initiative ne se dirige pas contre le droit international et elle n’exclut pas la conclusion de traités de droit international par la Suisse. L’importance de tels accords pour la Suisse est incontestable. L’initiative vise en revanche l’influence croissante d’organisations et de tribunaux internationaux comme l’ONU, l’OCDE, l’UE, le Conseil de l’Europe ou encore la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) de Strasbourg. Au sein de ces organisations et tribunaux, des fonctionnaires et des juges produisent de plus en plus de directives, de règlementations, de recommandations et de jugements qui interviennent dans tous les domaines de la vie parce que les Etats doivent les appliquer. La majorité de ces fonctionnaires et juges ne doivent pas se soumettre à une élection ou une réélection démocratique. Ils ne sont pas ancrés dans la vie publique des Etats auxquels ils imposent de nouvelles règles. Ils n’assument pas la responsabilité des charges financières que leurs décisions imposent aux Etats et, en fin de compte, aux citoyens. On peut donc à juste titre qualifier de "juges étrangers" cette caste de fonctionnaires et de juges. Ces personnes opèrent tranquillement dans leur propre monde et accélèrent, presque à l’abri de tout contrôle, la globalisation du droit.

Si, comme on l’affirme depuis relativement peu de temps, tout le droit international est superposé à notre Constitution, cela signifie concrètement qu’une poignée de fonctionnaires et de juges ont plus de compétences que cinq millions de citoyennes et citoyens suisses. C’est dire aussi que notre démocratie est minée et que les droits de participation politique des Suissesses et des Suisses n’existent plus que sur le papier. Le peuple peut certes encore voter, mais si des fonctionnaires et juges d’organisations et de tribunaux internationaux décident autre chose, le résultat de la votation n’a aucune valeur. Voilà pourquoi cette initiative s’appelle "Droit suisse au lieu de juges étrangers".

L’initiative n’est pas dirigée contre les droits de l’homme, mais les droits de l’homme doivent aussi faire l’objet de négociations politiques

Cette initiative ne se dirige pas non plus contre les droits de l’homme. Notre Constitution protège les droits de l’homme et tous les autres droits fondamentaux reconnus aujourd’hui dans le monde occidental. Elle comporte à cet effet une longue liste de droits fondamentaux aux articles 7 à 34. Ces droits sont imposés par les autorités et les tribunaux ainsi que par le parlement de ce pays. Ils sont profondément ancrés dans notre régime légal.

Il faut que les droits de l’homme, ce qu’ils signifient dans certains contextes et dans certains cas particuliers, puissent aussi faire l’objet d’un débat ouvert. On peut ou plutôt on doit remettre en question certaines tendances de la protection internationales des droits humanitaires. Il y a trois bonnes raisons à cela.

Premièrement, la notion des droits de l’homme marque aujourd’hui quasiment toutes les questions touchant à la politique et à la société. La notion des droits de l’homme est interprétée à bien plaire. La Cour européenne des droits de l’homme a déduit de la Convention du même nom, et notamment du droit au respect de la vie privée et familiale (art. 8 CEDH), des exigences qui dépassent largement ce qui était admis lorsque la Suisse a ratifié la CEDH en 1974. Les droits de l’homme au sens de la CEDH concernent aujourd’hui des domaines aussi variés que le suicide assisté, la prescription de plaintes en dommages et intérêts de victimes de l’amiante, les conditions dans lesquelles les caisses-maladie doivent supporter une opération de changement de sexe, les conditions dans lesquelles une personne doit payer sa taxe militaire, l’implantation d’ovules fécondés in vitro, la protection de l’environnement, soit en particulier le droit d’être protégé par l’Etat contre le bruit (des avions, en l’occurrence), la règlementation du nom de famille des couples mariés, la protection des données, les questions de nationalité, les interdictions professionnelles, le fait d’habiter dans une caravane, le regroupement familial (la notion de famille comprenant quasiment toutes les formes de cohabitation de deux personnes), le droit successoral concernant deux proches parents, l’interprétation d’un testament, la déductibilité fiscale de pensions alimentaires, l’obligation des hommes resp. des femmes de participer au service du feu, etc. Il s’agit là en réalité soit de questions politiques qui doivent être tranchées conformément à notre procédure législative, soit de questions qui, dans un cas individuel concret, doivent être jugées par des tribunaux – mais des tribunaux suisses jugeant selon les lois suisses.

Deuxièmement, l’application des droits de l’homme consiste toujours à peser les intérêts de chaque partie en cause. Le principe "pas de droits sans obligations" s’applique aussi aux droits de l’homme. Il faut toujours tenir compte des droits de l’homme ou des droits fondamentaux de l’autre partie, voire de la société dans son ensemble. Ce principe a été récemment illustré par un jugement de la Cour européenne des droits de l’homme concernant l’utilisation d’une caméra vidéo cachée par des collaborateurs de l’émission "Kassensturz" de la télévision alémanique qui ont enregistré des entretiens d’agents d’assurance avec leurs clients. Comment peser, d’une part, la liberté de presse et d’opinion des journalistes, d’une part, la protection de la sphère privée de l’agent d’assurance, d’autre part? On peut de bonne foi avoir des opinions différentes sur ce sujet. Ce qui compte, c’est qu’il s’agit là d’une question politique et législative. Ces questions doivent être tranchées par le législateur selon notre système politique et notre régime constitutionnel et non pas par un tribunal, et encore moins par un tribunal étranger.

Troisièmement, une observation critique de la protection internationale des droits de l’homme s’impose parce que la protection internationale de droits de l’homme est devenue le moteur de l’Etat social dans certains pays et aussi parce qu’elle prend parfois des allures hostiles à l’économie. Cela fait longtemps que nos "droits de l’homme" ne sont plus compris uniquement comme des droits de la liberté, donc des droits de défense contre l’arbitraire de l’Etat, des droits qui garantissent un régime légal et étatique libéral. La protection internationale des droits de l’homme offre aux individus de plus en plus de droits à l’égard de l’Etat: le droit à un enseignement universitaire gratuit, le droit aux soins médicaux, le droit au regroupement familial, le droit à l’aide sociale, le droit au logement, le droit aux aliments, le droit au travail, etc. Les fonctionnaires et juges des organisations et tribunaux internationaux n’ont pas à se préoccuper du financement de l’Etat social dans les différents pays. Or, un débat au niveau de la politique et dans la société doit être possible sur l’extension de l’Etat social. Pour la Suisse, cela signifie que le parlement et, éventuellement, le peuple et les cantons décident d’un Etat social "fondé sur les droits de l’homme".

Le modèle à succès suisse grâce à la démocratie directe

L’initiative populaire "Le droit suisse au lieu de juges étrangers" garantit que les citoyennes et les citoyennes ainsi que les cantons restent le pouvoir législatif suprême du pays. Ce régime a été extrêmement bénéfique à la Suisse. Notre ordre libéral, notre prospérité, notre Etat social, notre cohabitation exemplaire au niveau international avec des minorités – tout cela est le fruit de notre système démocratique, et non pas d’un rattachement à des organisations et tribunaux internationaux.

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