Prélever des redevances à bien plaire?

Gregor Rutz

conseiller national Zürich (ZH)

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Par son récent arrêt sur les redevances de réception de radio et de télévision, le Tribunal fédéral suisse embrouille définitivement une situation déjà très compliquée. Les juges de Lausanne qualifient soudainement les redevances de réception de "redevances régaliennes" qui ne sont pas payées pour une prestation produite par la Confédération. Par ce jugement, la cour suprême intervient dans une campagne de votation et ouvre la voie à l’introduction d’un impôt médiatique. Elle n’accorde aucune place dans son jugement à l’absence de base constitutionnelle pour ce type de redevance, pas plus qu’à la protection de la propriété privée des personnes assujetties à la redevance ou encore à la pratique discutable des autorités exécutives. Cet arrêt du Tribunal fédéral remet en question des principes centraux du droit constitutionnel et confirme une fois de plus l’urgente nécessité de corriger la politique des médias.

En pleine campagne électorale concernant la très controversée révision de la loi sur la radio et de la télévision (LRTV), la Berne fédérale annonce qu’à la suite d’un arrêt du Tribunal fédéral les redevances de réception de la radio et de la télévision seront baissées. En y regardant de plus près, on constate cependant que ce jugement est un cadeau empoisonné. Les redevances ne baissent absolument pas, elles restent identiques. Seul la TVA prélevée indûment de l’avis du Tribunal fédéral sur les redevances, soit 11.30 francs, ne pourra plus être facturée aux personnes assujetties. Ce jugement repose sur une qualification contestable des redevances de réception comme "redevances sui generis", une catégorie de prélèvements obligatoires que le régime juridique suisse ne connaît même pas.

La confusion règne dans le régime fiscal

L’arrêt du Tribunal fédéral du 13 avril 2015 (2C_882/2014) soulève une foule de questions. Bien que la cour de Lausanne élude soigneusement cet aspect, la protection de la propriété privée est au cœur de cette affaire et avec elle la question de savoir quand et dans quelles conditions les pouvoirs publics ont le droit de prélever des redevances obligatoires. Selon la doctrine communément admise aujourd’hui, les redevances publiques se répartissent en redevances causales et en impôts. Par redevances causales, on entend des prestations financières qui doivent être versées pour certains services ou avantages particuliers offerts par l’Etat. Les impôts, en revanche, sont dus sans condition (en présence de certaines dispositions légales, bien entendu) et ne sont pas prélevés en contrepartie de certaines prestations de l’Etat.

Toujours selon la doctrine en vigueur, la notion d’impôt est comprise de manière large. Lorsque des redevances mixtes comportent une part fiscale et ne constituent pas uniquement la contrepartie d’une prestation bien définie, elles doivent être attribuées à la catégorie des impôts qui – c’est essentiel – ne peuvent être prélevés qu’en présence d’une compétence définie dans la Constitution fédérale. Il y a deux raisons à cela. D’une part, la compétence fiscale est, en Suisse, attribuée aux cantons; si la Confédération veut prélever un impôt, elle doit obligatoirement demander l’aval du peuple et des cantons. D’autre part, l’inscription dans la Constitution fédérale d’un taux fiscal maximal sert à protéger la propriété privée: l’Etat ne peut enlever plus d’argent aux citoyennes et citoyens que ne le permet une décision prise démocratiquement.

Invention discutable de nouvelles redevances

Nous observons depuis quelques années une tendance faisant que la Confédération introduit de nouvelles redevances qui, de l’avis de l’Etat, ne sont ni des impôts, ni des redevances causales. Ces redevances d’un genre particulier ("sui generis") sont étrangères au régime juridique suisse: si effectivement on voulait ajouter une nouvelle catégorie de prélèvements à celles des redevances causales et des impôts, il appartiendrait incontestablement au constituant et au législateur d’en décider et en aucun cas au pouvoir exécutif ou judiciaire. Ce développement malsain a une explication à la fois simple et politique: par analogie aux communes où les taxes et redevances – qui n’exigent pas de votations populaires préalables comme c’est le cas pour les impôts – ont augmenté plus rapidement que les impôts, la Confédération introduit des redevances "sui generis" pour contourner l’absence de compétences constitutionnelles.

Cette catégorie de redevances nouvellement inventées comprend, par exemple, la redevance grevant les exploitants de décharges et exportateurs de déchets selon art. 32e LPE, le supplément de réseau selon art. 15 LEn ou encore la redevance de service public selon art. 38 LTC (cf. à ce propos Peter Karlen, "Zum Erfinden neuer öffentlicher Abgaben", dans ZBl 115/2014, p. 1 ss.). Il est choquant de constater que, dans tous ces cas, la Confédération n’ait pas jugé nécessaire de vérifier la compétence constitutionnelle. Ce comportement confirme que les autorités ignorent les principes de l’Etat de droit lorsqu’il s’agit d’introduire de nouveaux prélèvements obligatoires et qu’elles éludent ou tentent d’éluder les droits de participation démocratique du peuple et des cantons.

De la redevance à l’impôt

Dans un premier temps, les redevances de réception de la radio et de la télévision ont été qualifiées de redevances régaliennes. La loi sur la poste et le télégraphe a été longtemps l’affaire de la Confédération. Avec l’entrée en vigueur de de la nouvelle loi sur la radio et la télévision, la réception de programmes de radio et de télévision n’était plus soumise à l’obligation de demander une concession. Les redevances sont cependant restées des redevances régaliennes par lesquelles le consommateur acquérait le droit d’exploiter un appareil de radio ou de télévision et de recevoir les programmes correspondants.

Alors que la liberté de la propriété ne semble avoir guère de place dans le dernier jugement fiscal du Tribunal fédéral, d’autres droits fondamentaux semblent avoir une plus grande importance. En effet, la cour suprême fait surtout appel à la liberté d’information qui, selon elle, comprend le droit de recevoir des programmes de radio et de télévision. Il est donc exclu, toujours selon les juges de Lausanne, de considérer la redevance de réception comme le paiement du droit de recevoir des émissions de radio et de télévision, car la Constitution fédérale garantit de toute manière ce droit de réception aux citoyens, si bien qu’il n’est pas nécessaire de le mentionner séparément, voire de prélever une redevance pour l’exécution de ce droit. Cette motivation est délicate puisque la loi sur la radio et la télévision mentionne explicitement des redevances de réception et que le Tribunal fédéral n’a pas la compétence de vérifier la constitutionnalité des lois fédérales.

La qualification par le Tribunal fédéral de la redevance de réception comme une "redevance sui generis" et sa comparaison avec la taxe de séjour ne constituent pas non plus des arguments convaincants. La taxe de séjour est prélevée pour financer des tâches en rapport avec le tourisme et l’objet fiscal est en l’occurrence la nuitée passée en dehors du domicile. Pour empêcher une violation de l’interdiction de la double imposition intercantonale, cette taxe doit être conçue comme un impôt à objectif défini. Le prélèvement de la taxe de séjour exige de surcroît une base légale, car le principe de la légalité joue un rôle central dans le droit des redevances.

Bref, si on voulait effectivement qualifier la redevance de réception radio/télévision comme un impôt à objectif défini, il faudrait obligatoirement disposer d’une base constitutionnelle, car les compétences fiscales de la Confédération font l’objet d’une liste exhaustive dans la Constitution fédérale. Ou en d’autres termes: si cette redevance était un impôt, non seulement le prélèvement de la TVA serait illégal, mais l’impôt dans son ensemble serait contraire au droit.

Qui produit des prestations commercialisables?

Une action régalienne, argumente le Tribunal fédéral, se distingue par un rapport de subordination ainsi que par le fait que les prestations produites ne sont pas commercialisables. Les autorités fédérales ne produisant pas elles-mêmes des programmes de télévision, le prélèvement d’une redevance de réception ne peut pas être considéré comme la rémunération d’une prestation commercialisable. En particulier, l’intervention de la Confédération ne saurait être considérée comme une prestation commercialisable au sens de la législation sur la taxe sur la valeur ajoutée, mais doit être définie comme une subvention: la Confédération verse de l’argent dans un but que la loi définit comme digne d’être soutenu. Voilà pour la motivation du TF.

Les juges de Lausanne ont soigneusement évité de prendre en compte le fait que plus de 90% de l’argent prélevé revient directement à la SSR qui, en tant qu’entreprise monopolistique, peut manipuler à bien plaire le petit marché suisse. Selon la loi, la SSR s’alimente principalement avec le produit des redevances de réception (art. 34 LRTV) qui sont recouvrées par la Confédération, plus exactement par une filiale de la SSR mandatée par la Confédération, et ensuite virées à la SSR. Cet enchevêtrement et ce manque de transparence jettent un doute grave sur les mécanismes du paysage médiatique suisse. La SSR de son côté ne cesse de répéter qu’elle a absolument besoin de l’argent des redevances et de ses privilèges pour s’imposer sur le marché médiatique international.

Conclusion: largement plus de 90% du produit des redevances de réception tombent dans la caisse de la SSR pour servir à la production de prestations commercialisables. La remarque selon laquelle la Confédération, respectivement la société Billag, est créancière de la redevance de réception et non pas la productrice des programmes paraît pour le moins tirée par les cheveux dans ces conditions. Et le constat fait par le Tribunal fédéral que la redevance est due indépendamment de la consommation de programmes de producteurs suisses financés par la redevance n’est pas une consolation non plus.

Il est grand temps de définir le service public

L’extension progressive du cercle des personnes assujetties à la redevance confirme l’abandon de l’idée d’une redevance de réception: aujourd’hui, la redevance n’est pas seulement encaissée pour les appareils de réception, mais aussi pour les téléphones mobiles, les ordinateurs, etc. qui permettent certes une réception de programmes, mais dont ce n’est pas le but premier. La prochaine étape (votation sur la LRTV du 14 juin prochain) consiste à passer de la redevance à un impôt sur les médias qui sera dû non seulement par tous les ménages, mais aussi par les entreprises ainsi que les arts et métiers.

Cette pratique de plus en plus douteuse des autorités dans le prélèvement de redevances obligatoires, l’absence d’une base constitutionnelle pour un impôt médiatique et, partant, le minage constant de la souveraineté fiscale cantonale et la violation de la garantie de la propriété eussent été des voies d’argumentation infiniment plus convaincantes que la très branlante référence à la liberté de réception.

Cette situation illustre une fois de plus la nécessité urgente de définir clairement ce que c’est que le service public: le service public de base dans le domaine médiatique doit être rapidement et clairement délimité pour donner de la place aux producteurs privés et pour protéger les personnes assujetties contre des augmentations permanentes des redevances. L’économie doit croître et non pas l’Etat. La réduction du service public permettrait de réduire sensiblement les redevances de réception. 200 francs seraient largement assez pour remplir ce mandat central de l’Etat.

Les conséquences de cet arrêt

Le fait que l’Office fédéral de la communication (OFCOM) réduise maintenant les redevances en se référant à l’arrêt du Tribunal fédéral est doublement scandaleux. D’une part, les consommateurs ont trop payé pendant de nombreuses années. Il y a longtemps que cet argent a disparu dans la caisse de la Confédération. Il n’a cependant jamais été question que le trop-perçu soit remboursé aux consommateurs. Ce serait pourtant justifiable pour au moins les dix années écoulées puisque la Confédération s’est enrichie injustement sur le dos des contribuables.

D’autre part, la redevance n’est manifestement réduite que parce que le Conseil fédéral et l’OFCOM se voient confirmés par l’arrêt du TF dans leur conviction que la redevance de réception n’est en réalité plus une redevance. Pour les personnes assujetties à la redevance cela signifie clairement que les prélèvements obligatoires dans le domaine médiatique continueront d’augmenter, mais que l’utilisation de l’argent prélevé sera de moins en moins transparente. Enfin, on retirera de ce jugement que même la cour de justice suprême du pays n’accorde plus aucune importance à la réserve constitutionnelle pour l’introduction de nouveaux prélèvements obligatoires.

A mon avis, le Tribunal fédéral aurait dû arriver à une conclusion juste inverse: aussi longtemps que le constituant et le législateur n’admettent pas explicitement une autre conception, la redevance de réception de la radio et de la télévision doit être considérée comme une redevance causale. Si l’Etat veut introduire un nouvel impôt, il faut commencer par créer la base constitutionnelle nécessaire à cet effet. L’invention d’une nouvelle catégorie de "redevances sui generis" doit être rejetée avec détermination, car la protection de la propriété privée est un droit fondamental de la liberté dans toute démocratie libérale et ne doit en aucun cas être remise en question. Le fait que le pouvoir exécutif tout comme le pouvoir judiciaire se moque de ces principes fondamentaux n’est pas à l’honneur des autorités de ce pays.