Le financement des NLFA est-il encore assuré?

André Bugnon

conseiller national St-Prex (VD)

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Les réserves des NLFA, qui se montaient à 1,947 milliard de francs, sont épuisées. Le Parlement sera donc invité à voter un crédit supplémentaire de 900 millions de francs alors que le dernier rapport paru sur les NLFA annonce un nouveau découvert de 814 millions. Face à cette situation, il faut d’abord se demander comment les réserves sont été épuisées.

Ces réserves étaient initialement destinées à couvrir les coûts supplémentaires résultant de conditions géologiques et hydrologiques difficiles. Cependant, selon le message du Conseil fédéral, il aurait fallu que le parlement approuve un crédit additionnel pour que ces réserves puissent être entamées. Une autre condition à la libération des réserves était la présentation d’un projet de redimensionnement de l’ouvrage pour compenser les coûts supplémentaires. Le Conseil fédéral a certes la compétence de gérer les réserves, mais il est aussi tenu à informer les Chambres fédérales. Or, le gouvernement a manifestement voulu éviter des discussions parlementaires qui s’annonçaient longues et délicates!

Les dépassements des coûts budgétisés et la manière dont ces dépassements ont été communiqués indiquent que le dispositif de contrôle ne fonctionne pas. Alors que la commission compétente du Conseil des Etats venait d’approuver le crédit additionnel, on a appris ces derniers jours l’existence de coûts supplémentaires de plusieurs centaines de millions de francs. Durant les jours qui ont suivi, les constructeurs et l’Office fédéral des transports se sont rejeté la faute de ce nouveau dépassement.

Le fait que les réserves sont épuisées alors que les zones à risque géologique n’ont même pas encore été atteintes est particulièrement gênant. Il faut donc s’attendre à ce que le parlement soit une nouvelle fois contraint d’accorder des fonds supplémentaires au cas où ces difficultés devenaient réalité.

Plafonnement des avances

Mais le financement des NLFA n’est pas seulement menacé par des coûts de construction supplémentaires. En effet, cela fait longtemps que l’on doutait de la capacité des chemins de fer de rétribuer, voire de rembourser intégralement, les prêts accordés par la Confédération pour un volume de 25% du coût total de l’ouvrage. Pourtant, la période d’amortissement avait été fixée à 60 ans dans l’idée que les générations à venir, qui tireront le principal bénéfice des NLFA, soient également contraintes de participer à ces charges. Les chemins de fer ayant laissé entendre l’an passé déjà qu’ils ne pourraient pas assumer ces coûts, ce fait a été confirmé récemment par le département concerné et l’Office fédéral des transports. Nous sommes donc confrontés à une situation nouvelle qui a des conséquences graves pour le fonds spécial de financement des grands projets ferroviaires.

Pour offrir une souplesse financière suffisante au projet et ne pas entraver la progression des travaux, la Confédération a été autorisée à verser des avances au fonds. Ainsi, ce dernier pouvait couvrir les dépenses dépassant les rentrées courantes. Le remboursement des avances, pour lesquelles un plafond de 4,2 milliards de francs a été fixé, aurait dû débuter en 2010.

Cette planification est aujourd’hui chamboulée par les prévisions des chemins de fer. Il paraît donc inévitable d’élever le plafond prévu pour les avances. L’Office fédéral des transports a formulé plusieurs scénarios avec des limites d’avance de 7, 7,7 et 9 milliards de francs. Par ailleurs, pour compenser l’incapacité des chemins de fer de rétribuer et rembourser les prêts, l’engagement des trois autres instruments de financement devrait être prolongé. Ce procédé engendre plusieurs problèmes.

Ce que l’Office fédéral des transports ne dit pas, c’est que l’augmentation des avances entraîne aussi un accroissement des intérêts. Avec un plafond d’avance de 7 milliards de francs, la charge des intérêts augmente de 120 millions par an, avec une limite de 9 milliards elle progresse même de 214 millions. Il s’agit là de frais supplémentaires à charge du fonds qui devront être couverts par les instruments de financement restants. Il paraît extrêmement douteux que cela soit possible.

Si la politique de transfert des transports de la route au rail est réellement efficace, le produit de la RPLP diminuera forcément. Et si la Confédération réalise son projet de taxe CO2, les recettes au titre des impôts sur les huiles minérales baisseront également. Le dernier instrument de financement restant est donc la part de TVA. Il faut dès lors se demander si cette part ne doit pas être augmentée ou si la TVA elle même ne doit pas être relevée. On ne sait pas aujourd’hui combien de temps ce fonds devra fonctionner pour couvrir le manque à gagner résultant de la défection des chemins de fer. Et on ne connaît pas non plus les conséquences de cette situation pour les autres grands projets ferroviaires financés par le fonds, voire pour un éventuel projet NLFA 2!

Frais d’entretien et d’exploitation

A ces craintes alimentées par le coût de construction des NLFA s’ajoutent les inquiétudes concernant les frais d’entretien et d’exploitation de cette nouvelle infrastructure. L’Office fédéral des transports répète certes sans cesse que les exploitants sont à même, selon les estimations actuelles, de couvrir ces coûts. Simultanément, ce même office affirme que cette infrastructure sera, globalement, déficitaire. De par la loi, la Confédération est contrainte d’assumer les coûts non couverts de l’exploitation et de l’entretien des infrastructures. Il est donc très probable que les NLFA chargeront sensiblement le compte financier de la Confédération lorsque ces lignes de base seront ouvertes au trafic.

Il paraît plus que douteux que les NLFA puissent un jour réaliser assez de bénéfice pour compenser ces charges supplémentaires imposées à la Confédération. Les besoins du trafic de personnes sont traités en priorité. Néanmoins, les NLFA sont censées contribuer aux transfert des transports de la route au rail. On sait aussi que c’est du trafic de marchandises que les chemins de fer pourraient à la rigueur tirer un bénéfice. On peut donc se demander de bonne foi si les bonnes priorités ont été posées au moment de la construction des NLFA.

Le rôle que pourront jouer les NLFA dans le trafic européen de marchandises est totalement inconnu à l’heure actuelle. On a certes toujours tenté de nous faire croire qu’en signant l’accord sur les transports terrestres, l’Union européenne approuvait aussi les objectifs ambitieux et les instruments de la politique suisse des transports. Détail cocasse, cette affirmation provient précisément des milieux qui, par ailleurs, se plaignent bruyamment du manque d’influence politique de la Suisse à Bruxelles! Quoi qu’il en soit, le ministre allemande des transports a déclaré, lors de sa visite en Suisse l’an passé, que la route constituait le principal mode de transport pour l’UE et qu’elle le restait pour le moment. Il faut aussi se rappeler qu’avec l’élargissement de l’UE à l’est, l’accent se déplace du trafic nord-sud vers le trafic est-ouest. Dans ce nouveau contexte, le tunnel de base projeté sous le Brenner gagne en importance puisqu’il relie l’est de l’Allemagne au ports italiens.

L’UDC ne peut pas approuver le crédit additionnel demandé. Les nombreuses incertitudes qui planent sur les NLFA et les coûts supplémentaires qui se dessinent interdisent d’ailleurs une telle approbation pour de simples raisons de politique financière. La seule attitude responsable dans cette situation est d’exiger d’abord que toutes les questions pendantes soient tirées au clair. Avant de prendre une décision, il faut connaître exactement les conséquences financières de l’entretien et de l’exploitation de la nouvelle infrastructure sur le compte financier de la Confédération. Il faut savoir par quelles coupes dans le projet il sera possible de compenser les coûts supplémentaires. Il s’agit également de déterminer les conséquences de la perte d’un instrument de financement pour le fonds destiné aux transports publics. Enfin, face à ces importants changements, il faut se demander si le nouveau mode de financement ne doit pas être soumis au peuple.